HvJ EU, 14 januari 2010, zaak C-226/08, Stadt Papenburg

De prejudiciële beslissing van het Hof in Stadt Papenburg betrof de uitlegging van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG zoals gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG). Papenburg is een havenstad aan de Eems in de Duitse deelstaat Niedersachsen. Om het gedeelte van de rivier tussen de scheepswerf van Papenburg en de Noordzee bevaarbaar te houden, zijn baggerwerkzaamheden noodzakelijk. In 2006 werden delen van de Eems door Duitsland bij de Europese Commissie aangemeld als mogelijk gebied van communautair belang (GCB) in de zin van de Habitatrichtlijn. De Commissie nam deze delen van de Eems op in haar ontwerplijst van GCB’s en verzocht Duitsland hiermee conform de richtlijn in te stemmen. Papenburg vreesde dat toekomstige baggerwerkzaamheden daardoor telkens verplicht aan de in de richtlijn bedoelde beoordeling zouden moeten worden onderworpen en ging tegen het besluit in beroep.

De verwijzende Duitse rechter vroeg het Hof of de Habitatrichtlijn een lidstaat toestaat zijn instemming aan de door de Commissie opgestelde ontwerplijst van GCB’s voor een of meer gebieden te onthouden om andere redenen dan redenen van natuurbescherming. Het Hof antwoordde ontkennend. Andere vereisten dan die welke verband houden met de instandhouding van natuurlijke habitats, wilde fauna en flora of met de vorming van het netwerk Natura 2000, zoals in dit geval vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, zijn niet in de Habitatrichtlijn opgenomen als beoordelingscriteria en kunnen daarom ook niet als argument worden aangevoerd. Wanneer de lidstaten hun instemming zouden kunnen weigeren op grond van vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied of wegens regionale en lokale bijzonderheden, dan zou de verwezenlijking van het doel van de Habitatrichtlijn, namelijk: de vorming van het netwerk Natura 2000 en de bescherming van de betrokken typen natuurlijke habitats, in gevaar worden gebracht, zo stelde het Hof.

De Duitse rechter wenste ook te vernemen of doorlopende onderhoudswerkzaamheden in de vaargeul van estuaria waarvoor reeds vóór afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn goedkeuring is verleend, wanneer zij worden voortgezet na de opneming van het gebied in de lijst van GCB’s, moeten worden onderworpen aan een beoordeling van de gevolgen daarvan voor dat gebied. Het Hof antwoordde bevestigend. Voor zover de doorlopende onderhoudswerkzaamheden een project vormen en significante gevolgen kunnen hebben zal een beoordeling moeten plaatsvinden. Doorlopende baggerwerkzaamheden, zo oordeelde het Hof onder verwijzing naar het Kokkelvissers arrest (C-127/02), zijn één en hetzelfde project in de zin van de Habitatrichtlijn. Er hoeft dus, indien reeds vóór afloop van de omzettingstermijn een vergunning is afgegeven, niet steeds opnieuw een beoordeling plaats te vinden. Het Hof ontleent deze uitleg, net als in Kokkelvissers, aan het begrip project in de m.e.r.-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG).

HvJ EG, 15 oktober 2009, zaak C-255/08, Commissie tegen Nederland

In deze zaak verzocht de Commissie het Hof vast te stellen dat Nederland niet de wettelijke en bestuurlijke maatregelen had getroffen die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG, Richtlijn 2003/35/EG en Richtlijn 2009/31/EG). Richtlijn 85/337/EEG is in Nederland omgezet bij de Wet milieubeheer (Wm) en het Besluit milieu-effectrapportage 1994.

De Commissie stelde dat enkele Nederlandse projecten die worden genoemd in bijlage II bij Richtlijn 85/337/EEG slechts op basis van het criterium ‘omvang van het project’ werden vrijgesteld van een milieueffectbeoordeling, zonder dat rekening werd gehouden met de overige criteria van bijlage III bij deze richtlijn. Uit de Nederlandse wettelijke regeling vloeide voort dat het bevoegd gezag per geval moest beslissen of een milieueffectbeoordeling moest worden uitgevoerd, en wel alleen voor projecten die bepaalde drempelwaarden overschreden. Bij de vaststelling van deze drempelwaarden werd slechts rekening gehouden met het criterium ‘omvang van het project’, dat staat vermeld in bijlage III bij de richtlijn. Voor de projecten die de vastgestelde drempelwaarden niet overschreden, was het bevoegd gezag niet verplicht om een onderzoek naar de noodzaak van een milieueffectbeoordeling in te stellen. Het bevoegd gezag was evenmin verplicht om rekening te houden met de andere criteria uit bijlage III bij de richtlijn (zoals andere kenmerken van de projecten, plaats van de projecten of kenmerken van het potentiële effect) of om een beslissing hierover te nemen.

De lidstaten dienen aan Richtlijn 85/337/EEG een uitvoering te geven die volledig strookt met de eisen die daarin worden gesteld, gelet op de belangrijkste doelstelling daarvan, die erin bestaat dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van dat effect, zo stelde het Hof. Zelfs een project van beperkte omvang kan namelijk een aanzienlijk milieueffect hebben.

Het is aan de lidstaten om te bepalen of projecten aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen. Daartoe kunnen zij drempelwaarden of criteria hanteren. Uit vaste rechtspraak volgt dat, wanneer de lidstaten hebben besloten om drempelwaarden en/of criteria vast te leggen, de hun aldus toegekende beoordelingsmarge haar beperkingen vindt in de in de richtlijn neergelegde verplichting om, vóórdat een vergunning wordt verleend, de projecten die met name wegens hun aard, omvang of ligging, een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, te onderwerpen aan een milieueffectbeoordeling (zaak C-66/06, Commissie tegen Ierland). De lidstaten zijn tevens verplicht om bij het vaststellen van deze drempelwaarden of criteria rekening te houden met de in bijlage III genoemde relevante selectiecriteria.

Een lidstaat die drempelwaarden vaststelt en daarbij alleen rekening houdt met de omvang van de projecten zonder de cumulatie met andere projecten, het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, de productie van afvalstoffen, verontreiniging en hinder alsmede het risico van ongevallen, de plaats van de projecten (bestaand grondgebruik, opnamevermogen van het natuurlijke milieu) en de kenmerken van het potentiële effect (geografisch gebied, grootte van de bevolking) in aanmerking te nemen, zo oordeelde het Hof, overschrijdt de grenzen van de beoordelingsmarge die Richtlijn 85/337/EEG hem biedt. Nederland had in zijn wettelijke regeling de drempelwaarden en selectiecriteria zodanig vastgesteld dat in de praktijk alle projecten van een bepaald type bij voorbaat waren onttrokken aan de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren, zonder dat was aangetoond dat deze projecten geen aanzienlijk milieueffect konden hebben. Het Hof oordeelde daarom dat Nederland zijn uit de richtlijn voortvloeiende verplichten niet was nagekomen.

HvJ EG, 25 juli 2008, zaak C-237/07, Dieter Janecek tegen Freistaat Bayern

Particulieren kunnen zich volgens vaste rechtspraak van het Hof  tegenover de overheid beroepen op onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke bepalingen van een (milieu)richtlijn (zaak 148/78, Ratti). Ook richtlijnbepalingen waarin grenswaarden zijn neergelegd ter bescherming van de volksgezondheid kunnen rechtstreekse werking hebben. Dit heeft het Hof bevestigd in deze veelbesproken zaak uit 2008.

De Duitse burger Dieter Janecek (werkzaam als politicus voor de Groenen) woonde aan de Landshutter Allee, op de middelste ringweg van München, nabij een meetstation voor luchtkwaliteit. Daar was aangetoond dat de emissiegrenswaarde voor fijn stof regelmatig werd overtreden. Janecek wilde daarom dat de deelstaat Beieren een actieplan zou opstellen waarin moest worden vastgelegd dat op korte termijn maatregelen genomen zouden worden om deze luchtvervuiling tegen te gaan. Hij beriep zich daarbij op Richtlijn 96/62/EG inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (inmiddels vervangen door Richtlijn 2008/50/EG). De Duitse rechter vroeg het Hof of artikel 7 lid 3 van deze richtlijn aan degene wiens gezondheid wordt aangetast een subjectief recht toekent op het opstellen van een dergelijk actieplan wanneer zich een in dit artikel bedoelde, dreigende overschrijding van grenswaarden of alarmdrempels voordoet.

Het Hof antwoordde bevestigend en verwees daarbij naar zijn eerdere rechtspraak op dit gebied. In alle gevallen waarin de niet-naleving van door de richtlijnen inzake de lucht- en drinkwaterkwaliteit vereiste maatregelen die strekken ter bescherming van de volksgezondheid, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, moeten de betrokkenen zich kunnen beroepen op de daarin vervatte dwingende voorschriften. Dit had het Hof onder meer bepaald in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-59/89) uit 1991. Particulieren die rechtstreeks worden getroffen door een dreigende overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels, zo stelt het Hof vervolgens in Janecek, moeten kunnen bewerkstelligen dat de bevoegde nationale autoriteiten een actieplan opstellen als bedoeld in Richtlijn 96/62/EG.

De Duitse rechter wenste ook te vernemen of de richtlijn nationale autoriteiten verplichtte tot het uitvaardigen van maatregelen die het mogelijk maken dat op korte termijn  de grenswaarde wordt bereikt of dat zij zich mochten beperken tot maatregelen die kunnen leiden tot een geleidelijke verbetering van de situatie. Hoewel lidstaten in dit kader beschikken over een beoordelingsmarge, zo antwoordde het Hof, stelt artikel 7 lid 3 van Richtlijn 96/62/EG grenzen aan de uitoefening hiervan, die voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen (zaak C-72/95, Kraaijeveld). Lidstaten moeten binnen het kader van het actieplan en op korte termijn maatregelen nemen om het risico van overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau onder deze waarden of drempels.

HvJ EG, 7 januari 2004, zaak C-201/02, Wells

In de zaak Kolpinghuis (80/86) uit 1987 bepaalde het Hof dat de overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn kan beroepen, ten aanzien waarvan de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden. Dit wordt aangeduid als het verbod van omgekeerde verticale rechtstreekse werking. In de zaak Wells is een nuance aangebracht op dit verbod, waar het gaat om driehoeksverhoudingen, dus in situaties waarbij de overheid, een direct-belanghebbende en een derde-belanghebbende partij zijn.

Deze zaak betrof de burger Delana Wells, wiens huis tussen de twee locaties van de steengroeve van Conygar Quarry lag. Het Verenigd Koninkrijk verleende Conygar Quarry, nadat deze geruime tijd in onbruik was geraakt, opnieuw toestemming tot mijnexploitatie zonder vooraf een milieu-effectbeoordeling te verrichten. De lidstaat was daartoe verplicht krachtens Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. Op geen enkel tijdstip was door de bevoegde autoriteiten een formele milieuverklaring in overweging genomen, terwijl vaststond dat de locatie uit ecologisch oogpunt zeer kwetsbaar was. Van de zone van de steengroeve of het daaraan grenzende gebied waren met het oog op natuur- en milieubehoud grote delen beschermd. Om dit verzuim te herstellen en alsnog een milieueffectbeoordeling te bewerkstelligen deed Wells een beroep op de richtlijn.

Het Hof stelde allereerst vast dat de hernieuwde toestemming tot exploitatie van de steengroeve (de originele vergunning was reeds in 1947 afgegeven) kon worden aangemerkt als een vergunning in de zin van Richtlijn 85/337/EEG. Volgens de richtlijn moet de milieueffectbeoordeling worden verricht voordat een vergunning wordt verleend en moet de bevoegde instantie in het besluitvormingsproces in een zo vroeg mogelijk stadium rekening houden met het milieueffect van een project. De bevoegde autoriteiten waren daarom in dit geval verplicht een milieueffectbeoordeling van de mijnexploitatie te verrichten.

Vervolgens boog het Hof zich over de vraag of een particulier zich kan beroepen op de bepalingen van Richtlijn 85/337/EEG of dat het beginsel van rechtszekerheid zich daartegen verzet. Het Verenigd Koninkrijk betoogde dat indien een particulier het recht wordt verleend om zich te beroepen op de richtlijn, dat een situatie van omgekeerde rechtstreekse werking zou opleveren waarin de betrokken lidstaat op verzoek van een particulier, zoals Wells, rechtstreeks zou worden verplicht een andere particulier, zoals de eigenaren van de steengroeve, zijn rechten te ontnemen. Louter negatieve gevolgen voor de rechten van derden, zo stelde het Hof daarop, zijn geen rechtvaardiging om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn. De negatieve gevolgen voor de vergunningaanvrager (Conygar Quarry) vloeien namelijk niet voort uit de richtlijn zelf, maar uit het succesvolle beroep van een andere particulier (Wells) op de richtlijn. Het stopzetten van de mijnexploitatie was weliswaar het gevolg van de laattijdige uitvoering van de verplichtingen van de betrokken lidstaat, zo stelde het Hof, maar kan niet worden beschouwd als omgekeerde rechtstreekse werking van de richtlijnbepalingen ten aanzien van de eigenaren van de steengroeve.

Ten slotte besloot het Hof nog dat een lidstaat alle schade ten gevolge van het verzuim van een milieueffectbeoordeling dient te vergoeden. Het Hof leidde dit af uit het beginsel van loyale samenwerking (tegenwoordig te vinden in artikel 4 lid 3 VEU). De bevoegde autoriteiten zijn verplicht in het kader van hun bevoegdheden alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om het verzuim te herstellen.