In dit deel wordt de rechtstreekse werking van EU-richtlijnen beschreven aan de hand van uitspraken van het Europese Hof van Justitie. Getracht is om de jurisprudentie zoveel mogelijk uit te leggen in het licht van Europese milieurichtlijnen. Om direct naar één van de behandelde onderwerpen te gaan klikt u op onderstaande links. Aanwijzingen voor een correcte toepassing van Europees recht vindt u op de voorpagina van dit dossier onder Rechtstreekse werking van milieuwetgeving.

Onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig
Beoordelingsruimte
Grenswaarden
Implementatietermijn
Decentrale overheden
Verbod op omgekeerde verticale rechtstreekse werking
Horizontale rechtstreekse werking

Onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig
In Van Gend en Loos (26/62) bepaalde het Europese Hof van Justitie dat verdragsbepalingen, voor zover deze ‘duidelijk’ en ‘onvoorwaardelijk zijn, rechtstreekse werking kunnen hebben. De in Van Gend en Loos gestelde voorwaarden, waarvan afhangt of een bepaling al dan niet rechtstreekse werking bezit, zijn sindsdien echter aanzienlijk versoepeld. In latere rechtspraak van het Hof worden de begrippen ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig’ gehanteerd.

Een bepaling van Europees recht is onvoorwaardelijk als voor de toepassing geen nadere Europese of nationale regels nodig zijn. De bepaling is voldoende nauwkeurig als deze zo geformuleerd is dat de lidstaten geen beoordelingsvrijheid wordt gelaten bij de omzetting en toepassing van de bepaling.

Verordeningen zijn verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke EU-lidstaat. Zij behoeven geen omzetting in nationale wetgeving. Sterker nog, er geldt zelfs een overschrijfverbod. Uitvoeringsmaatregelen zijn wel toegestaan. Een verordening heeft een algemene strekking en geldt dus voor alle burgers in de EU.

Richtlijnen moeten wel eerst worden omgezet in nationale wetgeving. Richtlijnen zijn slechts verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is.  Daarbij wordt aan de lidstaten de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen (artikel 288 VWEU). Elke richtlijn kent een omzettingstermijn, die meestal tussen de zes maanden en twee jaar ligt. Binnen deze omzettingstermijn moet de richtlijn geïmplementeerd zijn.

Het Europees milieurecht is voornamelijk neergelegd in richtlijnen. Wanneer de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken te zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, kunnen particulieren zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Hetzelfde geldt wanneer die bepalingen rechten vastleggen die de particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden. Een lidstaat die de richtlijn niet op tijd heeft omgezet kan het feit dat hij zijn verplichting daartoe niet is nagekomen, niet aan particulieren tegenwerpen. Dit heeft het Hof uitgemaakt in de zaak Becker (8/81) uit 1982 en later bevestigd in de zaken Fratelli Costanzo (103/88) en Kortas (C-319/97).

Beoordelingsruimte
Wanneer de bepalingen van een richtlijn aan de lidstaten een beoordelingsruimte laten, mogen de nationale uitvoeringsmaatregelen deze beoordelingsruimte niet overschrijden, zo stelde het Hof in de zaak Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76) uit 1977. Het Hof heeft dit nogmaals bevestigd in de zaak Kraaijeveld (C-72/95) uit 1996.

In Kraaijeveld oordeelde het Hof dat werkzaamheden aan rivierdijken (in dit geval dijkverzwaring) onder Richtlijn 85/337/EEG betreffende milieu-effectbeoordeling vallen en er bij dergelijke werkzaamheden daarom een verplichting bestaat tot het uitvoeren van een milieu-effectrapportage (MER). De richtlijn liet de lidstaten vrij om te bepalen welke projecten moesten worden onderworpen aan zo’n milieu-effectbeoordeling, daartoe dienden de lidstaten nadere criteria en/of drempelwaarden vast te stellen. Aannemersbedrijf Kraaijeveld was van mening dat de in de Nederlandse wetgeving als criteria bepaalde minimale afmetingen met betrekking tot dijken zo waren vastgesteld, dat er geen projecten van rivierdijken waren die aan de drempelwaarden voldeden, waardoor rivierdijkverzwaring in de praktijk volledig buiten de milieu-effectbeoordelingsplicht viel. Het Hof stelde daarop dat de nationale rechter dient na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn aangegeven beoordelingsgrenzen is gebleven.

In de zaak Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (C-127/02) uit 2004, ook wel bekend als Kokkelvissers, maakte het Hof duidelijk dat de nationale rechter ook dient na te gaan of bestuursorganen bij het nemen van besluiten binnen de grenzen van de beoordelingsmarge zijn gebleven.

In Kokkelvissers werd het Hof gevraagd of de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee, die al vele jaren werd uitgeoefend maar waarvoor elk jaar voor een beperkte periode een vergunning werd verleend, waarbij telkens opnieuw werd beoordeeld of, en zo ja in welk gebied, de activiteit mocht worden uitgeoefend, een ‘plan of project’ was in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG). Voor zo’n plan of project moet namelijk een ‘passende beoordeling’ worden gemaakt om te zien of het plan of project ‘significante gevolgen’ kan hebben voor de instandhouding van een bepaald gebied. Het Hof oordeelde bevestigend en stelde dat de nationale rechter, wanneer hij moet nagaan of de toestemming voor een plan of project rechtmatig is verleend, kan toetsen of de door artikel 6 lid 3 aan de beoordelingsmarge van de lidstaat gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de richtlijn niet tijdig is omgezet in nationale wetgeving. De betreffende richtlijnbepaling heeft dus rechtstreekse werking.

Grenswaarden
Particulieren kunnen zich volgens vaste rechtspraak van het Hof  tegenover de overheid beroepen op onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke bepalingen van een (milieu)richtlijn (zaak 148/78, Ratti). Ook richtlijnbepalingen waarin grenswaarden zijn neergelegd ter bescherming van de volksgezondheid kunnen rechtstreekse werking hebben. Dit heeft het Hof bevestigd in de veelbesproken zaak Janecek (C-237/07) uit 2008.

De Duitse burger Dieter Janecek (werkzaam als politicus voor de Groenen) woonde aan de Landshutter Allee, op de middelste ringweg van München, nabij een meetstation voor luchtkwaliteit. Daar was aangetoond dat de emissiegrenswaarde voor fijn stof regelmatig werd overtreden. Janecek wilde daarom dat de deelstaat Beieren een actieplan zou opstellen waarin moest worden vastgelegd dat op korte termijn maatregelen genomen zouden worden om deze luchtvervuiling tegen te gaan. Hij beriep zich daarbij op Richtlijn 96/62/EG inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (inmiddels vervangen door Richtlijn 2008/50/EG). De Duitse rechter vroeg het Hof of artikel 7 lid 3 van deze richtlijn aan degene wiens gezondheid wordt aangetast een subjectief recht toekent op het opstellen van een dergelijk actieplan wanneer zich een in dit artikel bedoelde, dreigende overschrijding van grenswaarden of alarmdrempels voordoet.

Het Hof antwoordde bevestigend en verwees daarbij naar zijn eerdere rechtspraak op dit gebied. In alle gevallen waarin de niet-naleving van door de richtlijnen inzake de lucht- en drinkwaterkwaliteit vereiste maatregelen die strekken ter bescherming van de volksgezondheid, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, moeten de betrokkenen zich kunnen beroepen op de daarin vervatte dwingende voorschriften. Dit had het Hof onder meer bepaald in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-59/89) uit 1991. Particulieren die rechtstreeks worden getroffen door een dreigende overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels, zo stelt het Hof vervolgens in Janecek, moeten kunnen bewerkstelligen dat de bevoegde nationale autoriteiten een actieplan opstellen als bedoeld in Richtlijn 96/62/EG.

De Duitse rechter wenste ook te vernemen of de richtlijn nationale autoriteiten verplichtte tot het uitvaardigen van maatregelen die het mogelijk maken dat op korte termijn  de grenswaarde wordt bereikt of dat zij zich mochten beperken tot maatregelen die kunnen leiden tot een geleidelijke verbetering van de situatie. Hoewel lidstaten in dit kader beschikken over een beoordelingsmarge, zo antwoordde het Hof, stelt artikel 7 lid 3 van Richtlijn 96/62/EG grenzen aan de uitoefening hiervan, die voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen (zaak C-72/95, Kraaijeveld). Lidstaten moeten binnen het kader van het actieplan en op korte termijn maatregelen nemen om het risico van overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau onder deze waarden of drempels.

Implementatietermijn
Elke richtlijn kent een omzettings- of implementatietermijn, die meestal tussen de zes maanden en twee jaar ligt. Binnen deze implementatietermijn moet de richtlijn zijn omgezet in nationale wetgeving. Het komt echter regelmatig voor dat de bepalingen van een richtlijn niet op tijd worden geïmplementeerd. Met name milieurichtlijnen leiden vaak tot omzettingsproblemen in de lidstaten (zie SER-advies 2006/06).

Na het verstrijken van de implementatietermijn van een richtlijn mag een lidstaat zijn nationale, nog niet aan die richtlijn aangepaste, wetgeving niet toepassen op degene die overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn handelt. Dit heeft het Hof uitgemaakt in de zaak Ratti (148/78) uit 1979.

De zaak Ratti draaide om een richtlijn waarin gedetailleerde regels werden gesteld met betrekking tot de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (Richtlijn 73/173/EEG). Tullio Ratti, een producent van oplosmiddelen en vernissen, werd in Italië vervolgd omdat hij had verzuimd zijn producten conform de (strengere) Italiaanse regels te verpakken en te etiketteren. Hoewel de implementatietermijn ten tijde van deze feiten al was verstreken, was de Italiaanse wetgeving nog niet aangepast aan de richtlijn. Ratti handelde naar de eisen van de richtlijn, maar overtrad daarmee de Italiaanse wet. Hij betoogde voor het Hof dat de Italiaanse wetgever niet bevoegd was tot het stellen van strengere eisen.

Het Hof oordeelde dat de richtlijn geen nationale wetgeving toestond die meer restrictief of zelfs meer gedetailleerd was. Aangezien Ratti handelde naar de eisen van de richtlijn kon hij dus niet worden vervolgd. In dit geval beoogde de richtlijn volledige harmonisatie van wetgeving: de lidstaten werd geen beleidsruimte gelaten (dit wordt aangeduid als Sperrwirkung). Deze vorm van harmonisatie komt echter maar weinig voor.

In principe begint de werking van richtlijnen pas als de implementatietermijn verstreken is. Tijdens deze termijn mogen de lidstaten echter geen regelingen vaststellen die in strijd zijn met de richtlijn. De implementatietermijn is immers bedoeld om de lidstaten de nodige tijd te geven voor het vaststellen van omzettingsmaatregelen. Hen kan niet het verwijt worden gemaakt dat zij de richtlijn niet in nationaal recht hebben omgezet vóór het verstrijken van deze termijn, zo stelde het Hof in de zaak Inter-Environnement Wallonie (C-129/96) uit 1997. Het Hof voegde daar echter aan toe dat de lidstaten zich ‘tijdens de in de richtlijn vastgestelde omzettingstermijn dienen te onthouden van de vaststelling van bepalingen die de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in het gedrang zouden brengen’. Deze verplichting geldt voor alle nationale overheidsinstanties, dat wil zeggen inclusief decentrale overheden en de rechterlijke macht (zaak C-212/04, Adeneler e.a.).

Decentrale overheden
Bepalingen van richtlijnen kunnen worden ingeroepen tegen alle overheidsorganen, dus ook tegen decentrale overheden. Dit heeft het Hof duidelijk gemaakt in de zaak Fratelli Costanzo (103/88) uit 1989.

In Fratelli Costanzo gaf het Hof aan dat indien de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen tegenover de staat, wanneer deze de richtlijn niet binnen de omzettingstermijn heeft geïmplementeerd of op onjuiste wijze heeft geïmplementeerd. Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, zijn alle overheidsinstanties, inclusief de gedecentraliseerde instanties zoals de gemeenten, gehouden deze rechtstreeks werkende bepalingen toe te passen en bepalingen van nationaal recht die er niet mee verenigbaar zijn, buiten toepassing te laten. Het Hof heeft deze rechtspraak afgeleid uit de eerdere zaken Marshall (152/84) en Johnston (224/84).

De zaak Fratelli Costanzo draaide weliswaar om een aanbestedingsrechtelijk vraagstuk, maar de algemene regel met betrekking tot de doorwerking van richtlijnen die uit deze zaak volgt is, bezien vanuit decentrale overheden, ook relevant voor het milieurecht. Decentrale overheden zijn immers de bestuurslagen die de milieuwetgeving uitvoeren en handhaven. Uit Fratelli Costanzo blijkt dat decentrale overheden zich niet kunnen verschuilen achter nationale wetgeving die in strijd is met de bepalingen van een (milieu)richtlijn.

Verbod op omgekeerde verticale rechtstreekse werking
De meest voorkomende vorm van rechtstreekse werking is verticale rechtstreekse werking. Van deze vorm van rechtstreekse werking is sprake wanneer de burger een (in een bepaling van een richtlijn vervatte) Europese norm inroept ten opzichte van een overheidsorgaan. Van omgekeerde verticale rechtstreekse werking is sprake wanneer de overheid het Europees recht direct toepast op de burger. Dergelijke omgekeerde verticale rechtstreekse werking ten nadele van de burger is niet toegestaan. Richtlijnen zijn immers slechts verbindend voor de lidstaten (zie artikel 288 VWEU). In de zaak Kolpinghuis (80/86) uit 1987 bepaalde het Hof dat de overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn kan beroepen, ten aanzien waarvan de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden.

Het bovenstaande geldt niet met betrekking tot driehoeksverhoudingen, dus in situaties waarbij de overheid, een direct-belanghebbende en een derde-belanghebbende partij zijn. Het Hof heeft in de zaak Wells (C-201/02) uit 2004 namelijk een nuance aangebracht op het verbod op omgekeerde verticale rechtstreekse werking. Deze zaak betrof de burger Delana Wells, wiens huis tussen de twee locaties van de steengroeve van Conygar Quarry lag. Het Verenigd Koninkrijk verleende Conygar Quarry, nadat deze geruime tijd in onbruik was geraakt, opnieuw toestemming tot mijnexploitatie zonder vooraf een milieueffectbeoordeling te verrichten (waartoe de lidstaat door Richtlijn 85/337/EEG verplicht was). Om dit verzuim te herstellen en alsnog een milieueffectbeoordeling te bewerkstelligen deed Wells een beroep op de richtlijn.

Het Verenigd Koninkrijk betoogde in Wells dat indien een particulier het recht wordt verleend om zich te beroepen op de richtlijn, dat een situatie van omgekeerde rechtstreekse werking zou opleveren waarin de betrokken lidstaat op verzoek van een particulier, zoals Wells, rechtstreeks zou worden verplicht een andere particulier, zoals de eigenaren van de steengroeve, zijn rechten te ontnemen. Louter negatieve gevolgen voor de rechten van derden, zo stelde het Hof daarop, zijn geen rechtvaardiging om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn. De negatieve gevolgen voor de vergunningaanvrager (Conygar Quarry) vloeien namelijk niet voort uit de richtlijn zelf, maar uit het succesvolle beroep van een andere particulier (Wells) op de richtlijn. Het stopzetten van de mijnexploitatie was weliswaar het gevolg van de laattijdige uitvoering van de verplichtingen van de betrokken lidstaat, zo stelde het Hof, maar kan niet worden beschouwd als omgekeerde rechtstreekse werking van de richtlijnbepalingen ten aanzien van de eigenaren van de steengroeve.

Horizontale rechtstreekse werking
Richtlijnen hebben geen horizontale rechtstreekse werking. Dat wil zeggen: een particulier kan zich ten opzichte van een andere particulier in een geschil niet beroepen op bepalingen van een richtlijn. Zo bepaalde het Hof in de zaak Faccini Dori (C-91/92) uit 1994. Faccini Dori had op het centraal station van Milaan een overeenkomst gesloten voor een schriftelijke cursus Engels met de firma Recreb, maar bedacht zich en annuleerde enkele dagen later haar bestelling. Toen Recreb voor de Italiaanse rechter alsnog een betaling probeerde af te dwingen deed Faccini Dori een beroep op de Richtlijn buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (Richtlijn 85/577/EEG). Deze richtlijn beoogt consumenten te beschermen tegen dergelijke, veelal ongewenst aangeboden overeenkomsten, maar was op dat moment nog niet door de Italiaanse wetgever omgezet in nationale regelgeving.

Het Hof oordeelde dat Faccini Dori zich ten opzichte van Recreb niet rechtstreekse kon beroepen op de richtlijn, nu deze nog niet was omgezet in nationale regelgeving. Richtlijnen zijn immers gericht aan de lidstaten. De mogelijkheid om tegenover overheidsorganen richtlijnen in te roepen is gebaseerd op het dwingende karakter van de richtlijn, doch uitsluitend ten aanzien van elke lidstaat waarvoor zij bestemd is en moet voorkomen dat een staat voordeel heeft van het niet tijdig omzetten. Zou dit beginsel echter worden uitgebreid tot de betrekkingen tussen particulieren, zo stelde het Hof in Faccini Dori, dan zou dit erop neerkomen dat aan de EU de bevoegdheid wordt toegekend de particulieren met onmiddellijke werking verplichtingen op te leggen, terwijl zij dit alleen kan wanneer haar de bevoegdheid is toegekend om verordeningen vast te stellen.

Uit de uitspraak van het Hof in de zaak CIA Security International (C-194/94) uit 1996, ook wel bekend als het Securitel-arrest, blijkt dat een particulier zich ten opzichte van een andere particulier wel kan beroepen op de onverbindendheid van nationale regelgeving met een richtlijn. De zaak betrof Belgische wetgeving inzake de verkoop van alarmsystemen. Aangezien de daarin vervatte normen technische voorschriften bevatten, moest de wetgeving bij de Europese Commissie worden aangemeld conform Richtlijn 83/189/EEG. De Belgische wetgever had dit echter nagelaten. Het Hof oordeelde dat de technische voorschriften als gevolg niet-toepasselijk waren. Particulieren kunnen zich in zo’n geval op de richtlijn beroepen voor de nationale rechter, die een nationaal voorschrift dat niet overeenkomstig de richtlijn is meegedeeld, buiten toepassing dient te laten.