Voor de verenigbaarheid van staatssteun aan de deelsectoren binnen de vervoersector gelden verschillende grondslagen. Voor openbaar vervoer is voornamelijk de speciale vervoersbepaling uit het EU-Werkingsverdrag van belang. Artikel 93 VWEU (voorheen artikel 73 VEG) bepaalt dat steunmaatregelen toelaatbaar zijn indien zij 'beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer' of indien zij 'overeenkomen met de vergoedingen van bepaalde met het begrip openbare dienst verbonden dienstverrichtingen'. De bepalingen van dit artikel zijn uitgewerkt in:

Verordening (EEG) nr. 1107/70 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (gewijzigd in 1997); deze verordening geeft uitwerking aan het begrip 'beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer' en is van toepassing op intermodaal en gecombineerd (goederen)vervoer.

Verordening (EEG) nr. 1191/69 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (gewijzigd in 1991); deze verordening geeft uitwerking aan het begrip 'overeenkomen met de vergoedingen van bepaalde met het begrip openbare dienst verbonden dienstverrichtingen' en is van toepassing op openbaar (personen)vervoer.

Nationaal niveau
Op nationaal niveau zijn compensaties voor het verrichten van openbaar vervoer geregeld in de Wet BDU verkeer en vervoer. In deze wet worden de verlening, de berekening en de verantwoording van de brede doeluitkeringen beschreven; het een en ander is nog verder uitgewerkt in het Besluit BDU verkeer en vervoer.

In de Wet Personenvervoer 2000 worden de concessieverleners bevoegd verklaard om subsidies te verstrekken voor het openbaar vervoer dat op grond van de concessie wordt verricht.

Toekomstige wetgeving
Nieuwe Public Services Obligations (PSO) verordening aangenomen
Op 18 september 2007 is de PSO-verordening nr. 1370/2007 aangenomen. Deze Verordening treedt op 3 december 2009 in werking, 24 maanden na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de EU. Deze verordening zal de nu sterk verouderde verordeningen 1191/69 en 1107/70 vervangen. Zie via deze pagina de voorbereidende documenten en adviezen van de Europese instellingen.

Jurisprudentie
Compensatie bij diensten van algemeen economisch belang: Altmark en Combus
Het uitvoeren van openbaar vervoersdiensten kan gezien worden als een dienst van algemeen economisch belang. Naar aanleiding van de volgende twee arresten blijkt dat compensatie voor een dergelijke openbare dienstverplichting geen staatssteun is als voldaan wordt aan de Altmark criteria en zolang deze dienstverplichting niet vrijwillig is aangegaan na een aanbestedingsprocedure en de vervoerder een tariefrisico loopt (Combus).

Altmark
HvJ EG 24 juli 2003, zaak C-280/00

Uit de uitspraak van het Hof van Justitie in het Altmark-arrest blijkt dat een overheidssubsidie die verleend wordt aan een onderneming die enkel plaatselijke of regionale vervoersdiensten verricht en geen diensten levert buiten de staat van vestiging, niettemin gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten. In hetzelfde arrest geeft het Hof ook aan hoe staatssteun in dergelijke gevallen kan worden voorkomen. Financiering ter compensatie van openbare dienstverplichtingen is géén staatssteun en behoeft daarmee niet te worden aangemeld bij de Commissie mits er aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

- Een duidelijke omschrijving van de verplichtingen en een duidelijke belasting van een onderneming met deze verplichtingen.
- De compensatie moet gebaseerd zijn op objectief en doorzichtig vastgestelde parameters die van tevoren bekend zijn.
- Er mag geen sprake zijn van overcompensatie. Een redelijke winst is wel geoorloofd.
- Om tot een keuze van de uitvoerende onderneming te komen, wijst het Hof op de noodzaak van een aanbesteding of een vergelijking met de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming in de betrokken sector zou hebben gemaakt. In de praktijk blijkt het zeer lastig om een dergelijke vergelijking te maken.

Combus (Deense bussen arrest)
GvEA 16 maart 2004, zaak T-157/01

In het Combus-arrest deed het Gerecht van Eerste Aanleg uitspraak in een zaak die ging over openbare dienstverplichtingen in het openbaar vervoer in Denemarken. Hierbij werd een onderscheid gemaakt tussen openbare dienstverplichtingen in de zin van Verordening 1191/69 en een openbaar dienstcontract. Het arrest Altmark viel in de eerste categorie; de in dit arrest betrokken busvervoerder Combus werd hiervan onderscheiden.

De aan Combus verleende compensatie kon niet gezien worden als een ‘compensatie voor openbare-dienstverplichtingen’ aangezien de vervoersonderneming een financiële vergoeding kreeg die zij zelf had voorgesteld en die was overgenomen in een vervoersovereenkomst die de onderneming uit vrije wil met een overheidsinstantie na een aanbestedingsprocedure had gesloten. Dat het hier niet ging om een compensatie voor openbare-dienstverplichtingen volgde bovendien uit het feit dat de vervoerder geen enkel tariefrisico liep doordat de contractuele prijs niet werd beïnvloed door het aantal passagiers of de opbrengst uit de verkoop van vervoersbewijzen. Het gevolg hiervan was dat de steun aan Combus had moeten worden aangemeld en getoetst.

Ondernemingen die vervoer niet als hoofdactiviteit hebben vallen onder de minimis vrijstelling: Renove
HvJ EG 26 september 2002, zaak C-351/98 en HvJ EG 13 februari 2003, zaak C-409/00

In deze twee 'Renove'-arresten heeft het Hof duidelijk gemaakt dat er een verschil bestaat in behandeling tussen twee categorieën ondernemingen. Enerzijds kunnen ondernemingen die als hoofdactiviteit vervoer hebben slechts profiteren van steunregelingen met welbepaalde doelstellingen (regionale, op het gebied van milieu, MKB's enz.) en deze moeten door de Commissie worden goedgekeurd, zelfs voor bedragen onder het plafond. Anderzijds profiteren de andere ondernemingen die stricto sensu niet tot deze sector behoren maar niettemin vervoersactiviteiten voor eigen rekening uitvoeren zonder beperkingen en zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie van de de-minimisverordening.

Let wel: deze uitspraken zijn gedaan voor de inwerkingtreding van de gewijzigde de-minimisverordening op 1 januari 2007. De de-minimisvrijstelling (de Verordening nr. 1998/2006) is voortaan ook van toepassing op de sector vervoer, met als enige uitzondering ‘steun ten behoeve van de aanschaf van wegvervoermiddelen voor vracht door ondernemingen die vrachtvervoer voor rekening van derden uitvoeren’. Voor de ondernemingen die actief zijn in de sector wegvervoer is het steunplafond wel verlaagd van EUR 200.000,- naar EUR 100.000,- over een periode van drie belastingjaren. De Renove-arresten zijn echter nog steeds van belang voor de afbakening van de sector vervoer.

Praktijkvoorbeeld: Steunmaatregel Gelderland

Waarom belangrijk?
In juli 2006 heeft de Commissie een steunmaatregel van de provincie Gelderland goedgekeurd. Deze maatregel houdt een subsidieregeling in voor milieubescherming en innovatie in het openbaar vervoer in Gelderland. Binnen de regeling zijn vier categorieën aan te merken, te weten niet-economische activiteiten die worden uitgevoerd door ngo’s en lagere overheden, technische innovatie in het openbaar vervoer, innovatie in mediacampagnes en communicatie op het gebied van milieu en innovatie in milieubescherming. In de beschikking van de Commissie blijkt duidelijk welke regimes per categorie van toepassing zijn.

Doel
Het doel van de steunmaatregel is het stimuleren van innovaties in en ten behoeve van het openbaar vervoer die óf instandhouding en verbetering van de basismobiliteit, óf het verhogen van de kostendekkingsgraad van het openbaar vervoer, óf reizigersgroei tot doel hebben. Een belangrijke reden om hiervoor steun te verlenen is het feit dat exploitanten geen zekerheid hebben over het behoud van hun concessie en daarom zeer terughoudend zijn in het investeren in innovaties die zich pas op middellange termijn terugbetalen.

Samenvatting en resultaat
In het uiteindelijke voorstel voor de subsidieregeling van de provincie is nog een klein aantal wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van eerdere versies na overleg met de Commissie. Eén van deze wijzigingen was de uitsluiting van projecten die vallen binnen het kader van openbare-dienstverplichtingen, wegens mogelijke problemen met het vierde Altmark criterium.

De vier categorieën werden na enige aanpassing door de Nederlandse overheid allen afzonderlijk goedgekeurd, zij het op basis van verschillende regimes. In de eerste categorie valt de steun niet aan te merken als staatssteun, hetgeen in de overige drie categorieën wel het geval is. Hier zal dan ook moeten worden beoordeeld of de maatregelen in aanmerking komen voor één van de uitzonderingen waarin het EU-Werkingsverdrag voorziet.

Niet-economische activiteiten die worden uitgevoerd door ngo’s en lagere overheden
Het standpunt van de Nederlandse autoriteiten is dat deze categorie begunstigden geen ondernemingen zijn in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU (voorheen art. 87 VEG), als gevolg waarvan de maatregel niet als staatssteun is aan te merken. Op basis van jurisprudentie van het Hof blijkt echter dat dit niet per se het geval hoeft te zijn: lagere overheden en ngo’s kunnen ook economische activiteiten ontplooien en zijn dan aan te merken als ondernemingen. In de steunmaatregel van de provincie Gelderland zijn echter aanvragers die economische activiteiten ontplooien op het terrein van de activiteiten waar subsidie voor wordt aangevraagd uitgesloten. Daarnaast is het ook uitgesloten dat aanvragers hun economische voordeel doorgeven aan derden die wel een economische activiteit ontplooien. De Commissie oordeelt dat deze uitsluitingbepalingen voldoende zijn om vast te stellen dat geen steun wordt verleend aan ondernemingen in de zin van artikel 107 lid 1 EG.

Technische innovatie in het openbaar vervoer
Om te bepalen of de steun voor technische innovatie in het openbaar vervoer verenigbaar met het verdrag is, wijkt de Commissie uit naar artikel 93 VWEU. Vervolgens wordt naar Verordening 1107/70/EG gekeken voor de uitleg van artikel 93 VWEU bij maatregelen die de coördinatie van het vervoer verbeteren door technische innovatie. De steun wordt goedgekeurd omdat hij voldoet aan artikel 3 lid 1 onder c) van deze verordening, namelijk ‘steun voor technisch(e) onderzoek en ontwikkeling in voor de Gemeenschap economischer vormen van technieken van vervoer’.

Innovatie in mediacampagnes en communicatie op het gebied van milieu
Wat betreft innoverende informatie- en mediacampagnes geldt het milieusteunkader niet. Deze campagnes beschermen immers het milieu niet rechtstreeks en zullen daarom getoetst moeten worden aan artikel 107 lid 3 onder c) [1]. De Commissie moet hiervoor vaststellen dat de steun bijdraagt aan een doelstelling van de Gemeenschap, dat deze noodzakelijk en stimulerend is ten opzichte van deze doelstelling en dat deze niet leidt tot buitensporige verstoring van de mededinging of het handelsverkeer. Milieubescherming is een belangrijk doel en de campagnes in kwestie dragen volgens de Commissie bij aan dit gemeenschappelijke doel. Ook zijn de campagnes noodzakelijk en stimulerend voor dit doel, omdat zij er voor kunnen zorgen dat mensen meer gebruik gaan maken van het openbaar vervoer. Tenslotte vindt de Commissie dat de steun de mededinging niet buitensporig verstoord omdat er een open oproep tot indienen van voorstellen plaats zal vinden, de campagnes innoverend en dus ook nieuw moeten zijn, de steun minder dan 100% bedraagt van de totale waarde van het project en er een plafond is van EUR 100.000 tot maximaal EUR 500.000.

Innovatie in milieubescherming
De innovatie in milieubescherming moet beoordeeld worden aan de hand van de uitleg van artikel 107 lid 3 onder c) die in het milieusteunkader wordt gegeven. De steun beoogt namelijk bescherming van het milieu, aangezien het openbaar vervoer een efficiënt gebruik van hulpbronnen bevordert. De provincie Gelderland verleent bovendien alleen steun aan projecten met een milieudoelstelling die bijdragen tot een betere bescherming van het milieu. Om deze redenen en omdat de steun onder het plafond van 30% uit het milieusteunkader blijft, is de staatssteun voor innovatie in milieubescherming verenigbaar met het verdrag.

Bron
Beschikking van de Commissie en het bijbehorende persbericht.

 

---

[1] Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd: (…) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.