HomeDossiersStaatssteunVoorpaginaWoningcorporaties

Staatssteun

Voorpagina Kernvragen Wet- en regelgeving Uitspraken Procedures Info&Service
 

Woningcorporaties

08-06-2011
Staatssteun woningcorporatie intro
De relatie tussen staatssteunregels en (woning)bouwprojecten door corporaties kunnen (de)centrale overheden via verschillende wegen raken. Zo kan staatssteun ten goede komen aan Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Lidstaten beslissen in principe zelf of en hoe zij het verrichten van diensten van algemeen economisch belang definiëren en financieren. Woningcorporaties voorzien in de bouw van sociale woningen en zij kunnen daarmee sociaal achtergestelde huishoudens helpen. De Nederlandse overheid beschouwt dit als dienst van algemeen economisch belang en financiert de corporaties ook in dat verband met behulp van staatssteun. Nederlandse woningcorporaties ontvangen jaarlijks 300 tot 400 miljoen euro aan subsidies uit onder meer het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Soms verleent de overheid hierbij ook garanties aan woningcorporaties die tegen gunstige voorwaarden geld kunnen lenen. Dit levert de woningcorporaties rentevoordeel op, wat in bepaalde gevallen als staatssteun kan worden beschouwd.

In 2005 heeft de Europese Commissie Nederland verzocht ervoor te zorgen dat de activiteiten van woningcorporaties, die van staatssteun profiteren, een rechtstreekse relatie met sociaal achtergestelde huishoudens hebben. Daarnaast moet Nederland ervoor zorgen dat de sociale en commerciële activiteiten van corporaties gescheiden worden uitgeoefend, waardoor kruissubsidiëring van met de markt concurrerende activiteiten van corporaties wordt voorkomen. De discussie over de toekomst van woningcorporaties en de vraag welke activiteiten van corporaties wel van staatssteun mogen profiteren, raakt ook gemeenten. Zij vragen zich vaak af welke afspraken met woningcorporaties Europeesrechtelijk geoorloofd zijn.

Op 19 december 2009 heeft de Europese Commissie middels een besluit, en aangepast bij besluit E2/2005 van 30 augustus 2010, de bouw en het verhuur van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed als Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB), ex artikel 106 lid 2 VWEU goedgekeurd. Op basis van de Woningwet verrichten woningbouwcorporaties openbare dienstverplichtingen die het algemeen belang dienen, wanneer zij voorzien in sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed. In de beschikking heeft de Europese Commissie een bijlage opgenomen waarin een limitatieve lijst wordt weergeven van elementen die als maatschappelijk vastgoed bestempeld kunnen worden. Het besluit maakt een onderscheid tussen reeds bestaande steun en nieuw aangemelde steun. Het besluit is omgezet in de Tijdelijke regeling DAEB toegelaten instellingen volkshuisvesting die sinds 1 janauri 2011 van kracht is. In deze update van de regeling wordt nader ingegaan op een aantal vragen.

Bestaande steun
Bestaande steun, in de vorm van de overheidsachtervang (rijk, gemeenten) bij de borging van leningen door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is toegestaan ten aanzien van sociale woningbouw maatschappelijk vastgoed. De bouw van maatschappelijk vastgoed dient middels de (Europese) aanbestedingsregels te verlopen. Ten aanzien van deze aanbestedingsvoorwaarde kan worden opgemerkt dat corporaties de keuze houden tussen openbare en onderhandse aanbesteding. Wel dienen ze bij onderhandse aanbesteding meerdere offertes te vragen. Bij maatschappelijk vastgoed dat normaliter Europees aanbesteed zou moeten worden (zoals schoolgebouwen, wijkgebouwen en dergelijke waar de Europese aanbestedingsgrens van 5 miljoen euro wordt overschreden), zal sprake zijn van een verplichting van Europese aanbesteding conform de Europese richtlijnen.

Nieuw aangemelde steun
Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) biedt mogelijkheden voor nieuwe steun ten opzichte van de bouw en verhuur van sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed. De  CFV-sanerings- en projectsteun en de bijzondere projectsteun voor de wijkaanpak is goedgekeurd door de Europese Commissie op basis van artikel 106 lid 2 VwEU. Binnen de grenzen die de Woningwet en ministeriele verordeningen (zoals de Regeling besteding subsidies wijkenaanpak) mogen woningbouwcorporaties gecompenseerd worden voor het verrichten van openbare dienstverplichtingen (bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed en sociale huurwoningen). Deze vorm van steun wordt gegeven door middel van een rechtstreekse subsidie. Het moet hier gaan om de compensatie van het onrendabele verschil tussen de huuropbrengsten en de geraamde kosten van de investeringskosten (besluit Europese Commissie inzake steunmaatregelen E 2/2005 en N642/2009, 15-12-2009, kadernummer 101, p 21).

Een andere steunvorm is de verkoop van grond aan woningcorporaties  door gemeenten tegen lagere grondprijzen. Doorgaans leveren lagere grondtransacties staatssteun. Bij het verlenen van subsidie onder de CFV moet volgens de Europese Commissie gekeken worden of de lagere grondkosten die betaald worden bij het verrichten van een DAEB-taak, niet leiden tot dubbele compensatie. Daarom dient het economische voordeel van lagere grondprijzen verdisconteerd te worden met de compensatie onder de CFV om zo overcompensatie te voorkomen (zie kantnummer 101 van het besluit). Het besluit biedt aan de hand van deze voorwaarden, mogelijkheden voor gemeenten om lagere grondprijzen te berekenen aan woningbouwcorporaties.

Er moet verder aan alle voorwaarden van de DAEB-vrijstellingsbeschikking (zie met name artikel 4 en 5) voldaan worden. Aanbesteding wordt voor deze steun niet verplicht gesteld, omdat de DAEB-vrijstellingsbeschikking deze voorwaarde niet stelt. Om overcompensatie te voorkomen moeten woningcorporaties een gescheiden boekhouding hanteren ten opzichte van activiteiten die (deels) met steun verricht worden en activiteiten die zonder steun verricht worden.

Inkomensgrens
Woningbouwcorporaties die in aanmerking willen komen voor steun, moeten van de Europese Commissie hun vrijgekomen sociale woningen vanaf 1 oktober 2010 toewijzen aan huishoudens met een inkomen tot 33.000 euro (ruim 40% van de Nederlandse huishoudens). In eerste instantie wilde de Europese Commissie de staatssteun aan woningcorporaties alleen toestaan wanneer 90 procent van de jaarlijks vrijkomende woningen wordt toegewezen aan huishoudens met een belastbaar inkomen tot 28.475 euro, het niveau van de huurtoeslag. Volgens de Europese Commissie zou een hogere grens het evenwicht op de Nederlandse woningmarkt verstoren. Deze voorgestelde grens zou tot gevolg hebben dat de lagere middeninkomens  buiten de doelgroep van woningcorporaties vallen. Nu is overeengekomen dat de grens bij 33.000 euro blijft liggen, waardoor ook deze lagere middeninkomens aanspraak kunnen blijven maken op een sociale huurwoning.

Nederland is met de Europese Commissie overeengekomen dat een groter deel van de sociale huurwoningen moet worden aangeboden aan huishoudens met een inkomen tot 33.000 euro. Geschat wordt dat dit percentage momenteel 80 tot 85 is. Voormalig minister Van der Laan heeft gepleit dit deel terug te brengen naar 80 procent, maar hier heeft de Europese Commissie niet mee ingestemd. Woningcorporaties dienen tenminste 90 procent van de jaarlijks vrijkomende woningen aan huishoudens met het vastgestelde maximum inkomen van 33.000 euro aan te bieden. Deze grens kan wel regionaal worden gedifferentieerd.
01-02-2010
Uitspraak Hof van Justitie in prejudiciële vragen Raad van State
Uitspraak Hof van Justitie over prejudiciële vragen Raad van State

De Raad van State is gevraagd uitspraak te doen in een hoger beroep, aangespannen door het Ministerie van VROM, over een bezwaar van een woningcorporatie tegen de afwijzende beslissing van het ministerie om de corporatie een zogenaamde experimenteerstatus (artikel 120a Woningwet) te verlenen. De Raad van State heeft in december 2007 de behandeling van het hoger beroep geschorst en besloten de beantwoording van 15 geformuleerde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie EU af te wachten.
In de uitspraak van de Raad van State wordt zowel ingegaan op de nationaalrechtelijke context van de casus (Grondwet, Woningwet en BBSH) als op de Europeesrechtelijke context (vrij verkeer van kapitaal, staatssteun en diensten van algemeen (economisch) belang). De 7 (en in totaal 15 sub) prejudiciële vragen zien vooral op de interpretatie van de relevante artikelen uit het Verdrag betreffende de werking van de EU. Het betreft de artikelen over de beperking van het vrije kapitaal, rechtvaardigingsgronden gelegen in openbare orde of veiligheid en dwingende redenen van algemeen belang, staatssteun en diensten van algemeen (economisch) belang. Hierna volgt een juridische uiteenzetting van de Europeesrechtelijke vraagstukken in de uitspraak van de Raad.

Casuïstiek
Een woningstichting uit Maastricht vraagt in 2002 aan het ministerie van VROM om bij wijze van experiment toestemming te verlenen voor een grensoverschrijdend woningbouwproject in Luik (België). Het Ministerie weigert (ook na heroverweging) toestemming. De minister is van mening dat de relevante voorschriften uit de Woningwet (Ww) en het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) slechts zien op het belang van de volkshuisvesting in het gebied waar de Ww en het BBSH gelden, derhalve in Nederland. Nu de activiteiten buiten het rechtsgebied van deze regelingen plaatsvinden, kan het experimenteerartikel uit de Ww niet worden toegepast.

Uitspraak rechtbank Maastricht
De rechtbank Maastricht die in mei 2006 over deze kwestie moest oordelen, was van mening dat het besluit van de minister in strijd moest worden geacht met artikel 63 VWEU (beperking van het vrije kapitaalverkeer). De rechtbank stelt dat het belang van de volkshuisvesting op zichzelf als een uitzonderingsgrond kan worden beschouwd, maar de minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat het investeringsverbod noodzakelijk en proportioneel is. Ten aanzien van het betoog van het ministerie dat de investering van de woningstichting zou moeten worden aangemerkt als een vorm van al dan niet verkapte staatssteun, overweegt de rechtbank dat in dit geval sprake kan zijn van een voordeel dat door de overheid wordt gegeven of van compensaties voor het beheer van een door de overheid opgelegde dienst van algemeen economisch belang. De rechtbank verklaart het door de woningstichting ingestelde beroep gegrond. Het ministerie stelt tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in bij de Raad van State.

De vragen van de Raad van State aan het Hof
De Raad van State buigt zich over de vraag of de weigering om de stichting toestemming te verlenen om haar werkterrein buiten haar statutaire werkgebied uit te breiden, een beperking vormt van het vrije kapitaalverkeer zoals bedoeld in artikel 63 VWEU. Uit jurisprudentie blijkt dat het Hof van Justitie EU het begrip beperking van kapitaalverkeer breed interpreteert, maar het heeft inzake artikel 63 VWEU nog geen uitspraak gedaan over de in dit geval aan de orde zijnde problematiek van de volkshuisvesting. De eerste prejudiciële vraag die de Raad van State opwerpt luidt dan ook: ‘Is er sprake van een beperking van het vrije verkeer van kapitaal als bedoeld in artikel 63 VWEU indien zonder voorafgaande toestemming van de minister geen grensoverschrijdende activiteiten mogen worden verricht door een ondermening die ingevolge de wet is toegelaten tot de behartiging van het belang van de volkshuisvesting van Nederland, die daartoe een beroep kan doen op publieke middelen, die ingevolge de wet uitsluitend in dat belang werkzaam mag zijn en die haar werkterrein in beginsel binnen Nederland heeft (‘toegelaten instelling’)?’

De vervolgvragen die de Raad stelt, hebben betrekking op mogelijke rechtvaardigingsgronden die kunnen liggen in de volkshuisvesting als een belang van openbare of als dwingende reden van algemeen belang. Ook vraagt de Raad van State zich af of het belang van de effectiviteit en de financierbaarheid van het volkshuisvestingsbestel in een lidstaat als een belang van openbare orde of als erkende dwingende reden van algemeen belang kan worden aangemerkt. Artikel 65 VWEU stelt dat artikel 63 VWEU (verbod op beperking kapitaalverkeer) niets afdoet aan het recht van de lidstaten om maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of veiligheid gerechtvaardigd zijn.

De Raad vraagt zich af of een lidstaat bij het toepassen van de rechtvaardiging over een ruime discretionaire marge beschikt ter bepaling van het bereik van het betrokken algemeen belang en de wijze waarop dat belang wordt behartigd. Ook vraagt hij zich af of daarbij mede bepalend is dat de Gemeenschap op het gebied van de volkshuisvesting geen of nauwelijks bevoegdheden heeft.

Vraag 4 heeft betrekking op de samenloop dan wel het verschil tussen de rechtvaardigingsgronden bij vrij kapitaalverkeer via artikel 58 en de rechtspraak van het Hof (dwingende redenen van algemeen belang) en artikel 86 van het Verdrag (aan betrokken ondernemingen verleende bijzondere rechten en (beheer van) diensten van algemeen economisch belang).
Ook vraag 6 richt zich op een vraagstuk van samenloop: kan het belast zijn van een onderneming met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (106 VWEU) rechtvaardigen dat aan de toegelaten instelling een beperking van het vrij verkeer van kapitaal (63 VWEU) wordt opgelegd? Heeft een lidstaat bij het toepassen van deze rechtvaardiging een ruime discretionaire marge ter bepaling van het bereik van het betrokken algemeen economisch belang?

De vijfde vraag gaat over de mogelijkheid voor corporaties om - naast inzet van hun vermogen ten behoeve van het belang van de volkshuisvesting- ook commerciële activiteiten te kunnen verrichten met inachtname van artikel 106 VWEU. Ook wordt de vraag naar de noodzaak van het voeren van een gescheiden boekhouding ter aantoning van sociale en commerciële activiteiten opgevoerd.

De laatste prejudiciële vraag luidt als volgt: ‘Kan de omstandigheid dat een lidstaat aan bepaalde ondernemingen als bedoeld in artikel 106 lid 2 VWEU financiële middelen ter beschikking stelt, de noodzaak meebrengen om hun activiteiten territoriaal te begrenzen, om zo te voorkomen dat deze financiële middelen ongeoorloofde staatssteun zouden vormen en dat de ondernemingen met gebruik van deze middelen in een andere lidstaat tegen niet marktconforme voorwaarden concurreren met ondernemingen in die lidstaat?’ Ook de legitimiteit, proportionaliteit en noodzakelijkheid van een eventuele wettelijke verplichting tot het scheiden van woningbouwactiviteiten van sociale en commerciële aard wordt aan het Hof van Justitie EU voorgelegd.

Hoe verder?
Op 1 oktober 2009 heeft het Hof van Justitie EU uitspraak gedaan in deze zaak. Helaas zijn vier van de zeven prejudiciele vragen onbeantwoord gebleven. Voor meer informatie zie dit nieuwsbericht.
10-08-2010
Zweedse staatssteun aan woningbouw voor ouderen
Praktijk woningbouw en staatssteun in andere lidstaten

Zweedse staatssteun aan woningbouw voor ouderen (N 798/06)
De Europese Commissie heeft in maart 2007 haar goedkeuring gegeven aan staatssteun van de Zweedse overheid ten behoeve van de bouw van aangepaste woningen voor ouderen. Deze beschikking kan interessant zijn voor Nederlandse gemeenten en provincies wanneer zij bijzondere woningbouwprojecten willen stimuleren, bijvoorbeeld door private ontwikkelaars.

Zweden gaat van 2007 t/m 2011 ongeveer 54 miljoen euro aan subsidies per jaar uitgeven voor de bouw van aangepaste woningen voor ouderen. Het totale bedrag van staatssteun is 270 miljoen euro. De steunregeling die Zweden heeft ontworpen en ter goedkeuring bij de Europese Commissie heeft aangemeld, is bedoeld voor projecten van ‘beschermd wonen’. Bij deze woonvorm kunnen ouderen in individuele appartementen blijven wonen, terwijl het personeel van het wooncomplex voor de schoonmaak, de maaltijden en vrijetijdsactiviteiten zorgt. Sociale diensten van gemeenten kunnen in deze complexen ouderen plaatsen die niet meer zelfstandig kunnen blijven wonen, maar wier behoefte aan permanente zorg nog beperkt is. Private ondernemingen, die als dienstverleners voor lokale overheden optreden, exploiteren de gebouwen en leveren de aanverwante diensten.

Zweden heeft te kampen met een tekort op de woningmarkt, waardoor private ontwikkelaars niet willen investeren in de bouw van aangepaste woningen voor ouderen. Met het oog op de vergrijzing van de bevolking en de groeiende vraag, wil de Zweedse overheid de bouw van dit soort woonvormen aanmoedigen door extra financiële prikkels te bieden.

De Europese Commissie heeft besloten dat deze staatssteun noodzakelijk is om een doelstelling van sociale rechtvaardigheid te bewerkstelligen omdat de markt onvoldoende initiatieven daartoe onderneemt. Tegelijkertijd zijn de marktverstorende effecten van deze steunregeling beperkt. Het gaat hier primair om lokale activiteiten.

De steunregeling is zo opgezet dat de negatieve effecten op de mededinging zo veel mogelijk worden beperkt. De regeling is op een niet discriminerende wijze toegankelijk voor alle potentiële vastgoedeigenaren. Het niveau van de steun is erop afgestemd om de noodzakelijke prikkels te geven om een bepaald type woningen te bouwen, zonder dat de private partijen buitensporige winst kunnen maken. Zo kunnen private ondernemers die besluiten om aangepaste woningen te realiseren, gedurende een beperkte periode een subsidie aanvragen die ongeveer 10 % van de bouwkosten dekt. De winstmarge bij dit soort woningen is klein vanwege de extra kosten voor de bouw van werkruimten voor zorgverleners. De steun kan niet worden ingezet voor de bouw van woningen voor de commerciële markt. De subsidieregeling is goedgekeurd t/m 2011, dat wil zeggen, de gefinancierde projecten kunnen op zijn laatst in 2011 van start gaan.

Gevolgen voor Nederlandse decentrale praktijk?
De Zweedse overheid heeft deze steunmaatregel niet onworpen als een compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang (DAEB). Daarom toetst de Europese Commissie de steun rechtstreeks aan het artikel 107 lid 3 onder c VWEU als steun voor een bepaalde sector. Dit voorbeeld laat zien dat het, naast de taken in het kader van een DAEB die een woningcorporatie uitvoert, mogelijk is om maatregelen te ontwerpen die woningbouw stimuleren als de markt zelf niet aan bepaalde vraag voldoet. Dergelijke steunmaatregelen vallen niet onder de vrijstellingsbeschikking voor DAEB en dienen wel te worden aangemeld bij de Commissie, die de steun gaat toetsen.