Europa wordt niet alleen passief door decentrale overheden ondergaan. Net als bij de Nederlandse wet- en regelgeving werken de koepels er hard aan – via de nationale en de internationale gremia – decentrale belangen in Europa te behartigen. Zo hebben de VNG, het IPO en het rijk in 2005 de
ondertekend, waarin de samenwerking met het rijk op Europees terrein wordt vastgelegd. In de Code is het volgende opgenomen:
'Naast het oordeel van het rijk in de voorbereidende fase of een beleidsvoornemen op het niveau van de EU of de lidstaat moet worden opgepakt, zal het rijk in deze fase ook nadrukkelijk de opvattingen van provincies en gemeenten over de eventuele (invoerings)consequenties voor hun bestuursniveau in het Nederlandse standpunt betrekken. Daarom treden rijk, provincies en gemeenten in een zo vroeg mogelijke fase van de beleidsvoorbereiding met elkaar in overleg om nieuwe Europese beleidsvoornemens te beoordelen op de bestuurlijke en financiële consequenties voor de provincies en gemeenten. Dit overleg wordt ook in het verdere Europese beleidsproces voorgezet.'
' gesloten.
In dit akkoord hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG ook afspraken gemaakt over de Europese bestuurskracht van gemeenten. Op dit gebied gaan gemeenten en rijk meer samenwerken.
Decentrale overheden en het rijk hebben te maken met Europees beleid en regels. Dit speelt in verschillende fases, zoals bij de vertaling van Europese regels naar nationale wetgeving, bij de uitvoering van deze regels en bij het maken van nieuw beleid op Europees niveau.
In het bestuursakkoord uit 2007 staat dat gemeenten er zelf verantwoordelijk voor zijn dat zij Europaproof zijn. Hier ligt echter ook een wezenlijk belang en een taak voor het rijk, omdat het rijk wordt aangesproken door de EU in geval van niet-naleving van Europees recht door gemeenten. Gemeenten en provincies kunnen er op hun beurt hinder van ondervinden als EU-regels niet tijdig door het rijk in Nederlandse regelgeving wordt geďmplementeerd. In de nieuwe wet ter bevordering van de naleving van Europese regels door medeoverheden moet evenwicht tussen deze beide belangen worden gecreëerd. Daarnaast is het van belang dat het rijk structureel een bijdrage blijft leveren aan het in standhouden van voorwaarden voor het Europaproof zijn van decentrale overheden. Het gaat dan vooral om de tijdige en volledige beschikbaarstelling van relevante EU-informatie en aan het verder structureel en langjarig uitbouwen van een gezamenlijk arrangement, zoals Europa decentraal, het Kenniscentrum Europees recht en beleid voor decentrale overheden.
In aanvulling op het bovenstaande maken kabinet en gemeenten op basis van het bestuursakkoord de volgende afspraken over de Europese Unie:
- de verdere uitwerking en invulling van de afspraken over een goede impactanalyse van de decentrale gevolgen in een vroegtijdig stadium van Europese beleidsvoorstellen en het betrekken van decentrale overheden bij de Nederlandse besluitvorming in de Europese Unie worden in een actieplan vastgelegd;
- het rijk zal artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet toepassen op nieuw Europees beleid om met de gemeenten en provincies te bezien of er sprake is van financiële consequenties en op welke wijze die (kunnen) worden gedekt;
- voor prioritaire Europese dossiers als de Dienstenrichtlijn wordt een uitgewerkt implementatietraject afgesproken, waarbij door het rijk een duidelijke interdepartementale coördinatie wordt verzorgd;
- de VNG wordt intensief betrokken bij de discussie en standpuntbepaling over de verenigbaarheid van publieke dienstverlening en interne marktregels;
- twee keer per jaar wordt de voortgang van de afspraken in het bestuursakkoord alsmede andere Europese ontwikkelingen geagendeerd in een bestuurlijk overleg met de staatssecretaris van Europese Zaken en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft op 18 september 2007 de
Beleidsvisie 'Binnenlandse bestuurskracht in Europa' aan de Tweede Kamer verzonden. De beleidsvisie bevat actiepunten die ertoe moeten leiden dat gemeenten en provincies goed kunnen omgaan met Europese regels. Een van de actiepunten betreft de subsidie aan Europa decentraal.
De beleidsvisie werd al aangekondigd in de begroting van BZK voor 2007. Het binnenlands bestuur heeft steeds meer te maken met de invloed van de Europese Unie in de vorm van regels voor onder meer aanbestedingen, staatssteun, dienstenverkeer, luchtkwaliteit en structuurfondsen. Een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid voor uitvoering en naleving van deze regels ligt in handen van gemeenten en provincies. Naast verplichtingen vanuit de EU dient ook voldaan te worden aan andere verdragen, zoals het Europees Handvest inzake lokale autonomie. In de grensregio's is steeds meer sprake van grensoverschrijdende samenwerking op bestuurlijk gebied. De minister van BZK wil om deze redenen in samenwerking met andere ministeries en de medeoverheden aan de slag gaan om te zorgen voor een krachtig binnenlands bestuur in Europa.
Enkele punten uit het beleidsplan zijn:
- De gevolgen van Europese beleidsontwikkeling voor de medeoverheden worden in een vroegtijdig stadium geanalyseerd om te voorkomen dat zij bij de uitvoering van hun taken voor verrassingen komen te staan. Daarbij wordt ook gekeken naar de financiële consequenties;
- Onder leiding van het ministerie van Economische Zaken wordt de invoering voorbereid van de Europese dienstenrichtlijn in het binnenlands bestuur. Dit moet voor 28 december 2009 gereed zijn;
- Het ministerie van BZK maakt een subsidieregeling voor het kenniscentrum Europa decentraal;
- De kwaliteit van provinciale en gemeentelijke staatssteunmeldingen en -kennisgevingen moet door middel van voorlichting en informatie worden verbeterd en meldingen moeten (via het coördinatiepunt staatssteun decentrale overheden) zoveel mogelijk worden gebundeld;
- In de tweede helft van 2007 dient BZK een wetsvoorstel in, dat ten doel heeft een instrumentarium te creëren om – in het uiterste geval – vanuit het rijk naleving van EU-regelgeving door medeoverheden te borgen.
EU-besluitvorming en Nederlandse EU-beleidscoördinatie
Zonder gedetailleerd op de verschillende
besluitvormingsfases in te gaan kan gesproken worden van een 'Commissiefase' (beleidsvoorbereidingsfase) en een 'Raadsfase'/ 'Parlementsfase' (besluitvormingsfase). In de Commissiefase bereidt de Europese Commissie samen met experts nieuwe voorstellen voor. Veelal worden de experts gerekruteerd uit ambtenaren van de nationale overheden. Na aanvaarding worden de Commissievoorstellen aan de Raad en het Europees Parlement gepresenteerd: dit is de Raads- en Parlementsfase.
De decentrale overheden hebben in deze fases de mogelijkheid om op Europees niveau hun stem in te brengen via bijvoorbeeld de adviserende bevoegdheden van het
Comité van de Regio’s en directe contacten met de Raad en het Europees Parlement.
De Commissiefase
In deze fase is er beperkte nationale coördinatie. Nederlandse ambtenaren die aan de expertgroepen deelnemen, adviseren de Commissie als onafhankelijke experts. Er is geen zicht op hun contacten met de Commissie in de initiatieffase van beleid. Met het voornemen om bij relevante dossiers tot interbestuurlijke dossierteams te komen, wordt geprobeerd om tot een betere afstemming te komen, ook met de decentrale overheden. Op het terrein van milieu is inmiddels deze manier van werken opgepakt.
De VNG en het IPO opereren zelf in het kader van de Council of European Municipalities and Regions (
CEMR), de Europese koepelorganisatie voor nationale verenigingen van gemeenten en regio’s. Het is inmiddels gebruik geworden dat de Europese Commissie in de Commissiefase de decentrale overheden raadpleegt. Regelmatig reageren de koepels op verzoeken van de Europese Commissie om commentaar te leveren op voorstellen, zowel schriftelijk als mondeling.
Rapport CEMR (2007): consultatieprocedures in Europese lidstaten vergeleken
Niet alleen bij de uitvoering van zowel Europese als nationale wetgeving spelen decentrale overheden steeds een grotere rol; dit geldt ook voor de implementatie van Europese beleidsplannen. Echter, willen decentrale overheden hun taken effectief en succesvol kunnen uitoefenen, dan zijn effectieve consultatieprocedures absoluut noodzakelijk. Om deze reden heeft het Council of European Municipalities and Regions (CEMR) op 23 oktober 2007 een rapport gepubliceerd waarin consultatieprocedures van 35 Europese landen zijn vergeleken.
Zie
Rapport CEMR, ‘Consultation procedures within European states. An assessment of the systems for consultation between central government and the national associations of local and regional gouvernment’. Het kenniscentrum Europa decentraal wordt in het rapport genoemd als een initiatief om de participatie van decentrale overheden op het gebied van Europese wetgeving en politiek op nationaal niveau te bevorderen.
CEMR hoopt met dit rapport de kwaliteit van consultatieprocedures te verbeteren doordat nationale én decentrale overheden naar elkaars procedures kunnen kijken en daardoor van elkaars ervaringen kunnen leren. Daarnaast hoopt CEMR dat hierdoor ook de nationale procedures verder naar Europese maatstaven worden ontwikkeld, aangezien dit nog een ondergeschoven onderwerp is.
Naast de beschrijving van de consultatieprocedures worden in het rapport hier ook conclusies over getrokken. Zo vindt CEMR de consultatieprocedure in Nederland als één van de weinige landen bevredigend. Nederland heeft, evenals Italië en Spanje, een geavanceerd proces van decentralisatie doorlopen. Hierbij zijn de consultatieprocedures zo vastgesteld dat ze de continuďteit van de dialogen tussen de decentrale overheden en de staat kunnen garanderen. Daarnaast zijn deze procedures de laatste jaren zo versterkt dat ze zijn gegroeid tot sterk gedefinieerde en effectieve procedures. Bovendien is ook decentralisatie niet langer een politiek doel op zichzelf, maar wordt het gezien als een mogelijkheid om de kwaliteit van het overheidsoptreden op zowel centraal als decentraal niveau te verbeteren.
De Raadsfase en de besluitvormingsfase
Nationaal overleg
In de Raadsfase beslissen de Raad van Ministers en het Europees Parlement over de Commissievoorstellen. De besluitvormingsprocedure van het Europees Parlement is complex. Er zijn drie lezingen waarbij in de tweede lezing het Parlement met een absolute meerderheid het voorstel kan amenderen. Wanneer vervolgens de Raad de amendementen niet overneemt en geen compromis wordt bereikt, kan het Parlement in een derde lezing het voorstel verwerpen. De VNG en het IPO onderhouden ter beďnvloeding van deze amendementen regelmatig contacten met de leden van het Europees Parlement, zowel rechtstreeks als in CEMR-verband.
In Nederland worden de nieuwe Commissievoorstellen door het ministerie van Buitenlandse Zaken ingebracht in de interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC). Het doel van de BNC is een eerste standpuntbepaling van de lidstaat Nederland in de Raad van Ministers voor te bereiden. Na goedkeuring in de werkgroep BNC gaat het ambtelijke fiche naar de CoCo (Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen). Via de CoCo gaan de fiches naar de Ministerraad. De goedgekeurde fiches vormen de basis voor de Nederlandse inbreng bij de behandeling van de Commissievoorstellen in de Raad en de Raadswerkgroepen in Brussel en worden ook toegestuurd aan het Nederlandse parlement. De VNG, het IPO en de UvW hebben zitting in de BNC.
Mede onder invloed van de rapporten van de Raad voor het Openbaar Bestuur (onder andere
dit rapport) en de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (
dit advies) is het voor de koepels mogelijk geworden om in diverse andere nationale overlegstructuren te participeren. Deze deelname is vastgesteld in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen en in eerder gesloten bestuursakkoorden tussen het rijk, het IPO en de VNG. In het oog springende overlegstructuren zijn het EOBB (Europa Overleg Binnenlands Bestuur), het ISO (Interdepartementaal Steunoverleg) en het (inmiddels opgeheven) IOEA (Interdepartementaal Overleg Europees Aanbesteden).
Het Comité van de Regio’s
Decentrale overheden hebben een formele positie op Europees niveau via het eerdergenoemde Comité van de Regio’s. Dit Comité heeft als doel lokale en regionale overheden een stem in het Europese besluitvormingsproces te geven. De Raad van Ministers of de Europese Commissie zijn overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag van Maastricht (1992) verplicht om het Comité te raadplegen over onderwerpen op de volgende terreinen: onderwijs, beroepsopleiding en jeugd, cultuur, volksgezondheid, trans-Europese netwerken op het gebied van vervoers-, telecommunicatie- en energie – infrastructuur, economische en sociale samenhang, structuurfondsen, milieu, werkgelegenheid, plattelandsontwikkeling en informatiemaatschappij.
Daarnaast kunnen de Raad of de Commissie in alle gevallen waarin ze dat nodig achten, het Comité van de Regio’s raadplegen. Sinds het van kracht worden van het Verdrag van Amsterdam (1999) heeft ook het Europees Parlement de mogelijkheid om het Comité van de Regio’s om advies te vragen. Het Comité kan ten slotte ook op eigen initiatief adviezen uitbrengen. Sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en de sterkere rol van het CvdR (zie bijvoorbeeld protocol 2 bij het Verdrag; artikel 8 en 9) kan via het CvdR ook meer invloed worden uitgeoefend bij de toepassing van het subsdiariteits en evenredigheidsbeginsel.
De Nederlandse delegatie bij het Comité van de Regio’s bestaat moenteel uit 9 leden en 8 plaatsvervangende leden. Ongeveer de helft komt uit gemeentelijke kring, de andere helft uit provinciale kring. De delegatie wordt door VNG en IPO ondersteund. Zie voor meer informatie ook
deze webpagina.
CEEP
De VNG is ook lid van de Europese organisatie voor werkgevers in de overheidssector, de
CEEP. Deze organisatie neemt op Europees niveau deel aan de sociale dialoog, het regelmatig overleg van de Europese Commissie en de werkgevers- en werknemersorganisaties.
Tot slot
Zowel nationaal als internationaal worden in verschillende gremia de belangen van de Nederlandse decentrale overheden via de koepels behartigd. De positie van decentrale overheden wordt steeds meer erkend. Het zwaartepunt van de belangenbehartiging ligt vooral bij Europese wet- en regelgeving, maar ook steeds meer bij beleidsbehartiging.
(Bron:
Handreiking Europaproof Gemeenten, versie juni 2008)
