Europese richtlijnen werken niet direct door in Nederlandse wetten en regelgeving. Daarom moeten deze richtlijnen altijd worden omgezet in nationale wet- en regelgeving, zo ook de Dienstenrichtlijn.
Alle gepubliceerde wetgeving in het kader van de Dienstenrichtlijn is te vinden op de website van het Ministerie van EZ.

Omzetting in Nederlandse wet- en regelgeving
Voor 28 december 2009 moest de Dienstenrichtlijn in Nederland zijn geïmplementeerd. Dit houdt in dat de Richtlijn in Nederlandse wet- en regelgeving moest zijn omgezet en dat aan alle verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn moest zijn voldaan. Op 13 december 2007 heeft minister Van der Hoeven, mede namens minister Ter Horst, de Tweede Kamer een brief geschreven met daarin een overzicht van de belangrijkste componenten van de Dienstenrichtlijn en een beschrijving van de verschillende implementatiewerkzaamheden die daarmee gepaard gaan.

Met deze brief heeft de minister de Tweede Kamer ook voorbereid op de implementatiewetgeving. Het uitgangspunt van deze wetgeving is, dat het zich beperkt tot het omzetten en implementeren van de verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn en dat het binnen de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn blijft. Wanneer de implementatiewetgeving op enkele punten verder gaat dan strikt genomen naar de letter van de Dienstenrichtlijn noodzakelijk is, zal er sprake zijn van een bewuste afweging die nadrukkelijk wordt toegelicht.

De implementatiewetgeving heeft uiteindelijk de vorm gekregen van twee wetten: een Dienstenwet en de Aanpassingswet. Gebleken is dat een Veegwet overbodig is geworden.

Meer informatie over de planning van het wetgevingstraject vindt u in deze brief van 19 maart 2008.

Dienstenwet
Met de Dienstenwet (zie hier de memorie van toelichting. Let op: de Dienstenwet is door gewijzigd waardoor de nummering van de wet en de memorie van toelichting verschillen) zijn de hoofdverplichtingen uit de Dienstenrichtlijn vastgelegd en is de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn geregeld. De hoofdverplichtingen uit de richtlijn zijn ingepast in bestaande Nederlandse wetgeving of in aparte wetten. Zo is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewijzigd om de Lex Silencio Positivo mogelijk te maken. Hoewel met de Dienstenwet de Dienstenrichtlijn in Nederland één-op-één is ingevoerd en er geen nationale kop op de richtlijn is geplaatst, gaat de Dienstenwet op een enkel punt verder dan de reikwijdte van de richtlijn. Zo is het Dienstenloket ook voor Nederlandse dienstverleners opengesteld en gaat de Lex Silencio Positivo breder gelden dan alleen op vergunningenstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen.

Belangrijk voor decentrale overheden is dat de Dienstenwet de huidige bevoegdheidsverdeling tussen Nederlandse overheden in tact houdt. Er verschuiven met het wetsvoorstel dus geen bevoegdheden van het Rijk naar decentrale overheden, of omgekeerd. Wel wordt voor decentrale overheden met de Dienstenwet de wettelijke basis gevormd voor de volgende verplichtingen uit de Dienstenrichtlijn:

1)    De administratieve vereenvoudiging en de inrichting van zowel het Dienstenloket als het consumentenloket. Het Dienstenloket (ondergebracht bij Antwoord voor Bedrijven) biedt informatie en bijstand aan dienstverleners en bedrijven die diensten afnemen, terwijl het consumentenloket (ondergebracht bij ConsuWijzer) consumenten van informatie over het afnemen van diensten in Nederland en ander lidstaten voorziet.
2)    De algemene voorschriften voor vergunningenstelsels en vergunningen. De Dienstenwet bevat alleen de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn die geen deel uitmaken van de Nederlandse wet- en regelgeving, bijvoorbeeld dat een verleende vergunning onbeperkt geldig is en de Lex Silencio Positivo. Alle andere voorschriften uit de Dienstenrichtlijn zijn al vastgelegd in het Nederlands recht. Decentrale overheden zullen dus na de screening van hun regelgeving middels een aanvullende doorlichting moeten bepalen of hun regelgeving aan deze voorschriften voldoet.
3)    De bescherming van afnemers van diensten. Dit gebeurt doordat dienstverleners worden verplicht om bepaalde informatie aan hun afnemers te verstrekken (bijvoorbeeld inschrijfnummer handelsregister en BTW-nummer). Daarnaast is informatie over het afnemen van diensten door bedrijven verkrijgbaar bij het Dienstenloket en door consumenten bij het consumentenloket.
4)    De grensoverschrijdende samenwerking en informatie uitwisseling tussen bevoegde instanties die plaats vindt door middel van het Interne Markt Informatie (IMI)-systeem.

Op 10 maart 2009 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Dienstenwet aangenomen, met enkele aanpassingen waaronder in de Lex Silencio Positivo.  Deze aanpassingen hadden tot gevolg dat er op 17 december 2009 een Algemene maatregel van Bestuur (AMvB) is vastgesteld met daarin een lijst van rijkswetgeving waarvoor de Lex Silencio Positivo niet geldt. Deze AMvB wordt ook wel ‘Tijdelijk besluit Lex silencio positivo Dienstenrichtlijn’ genoemd. Zie hier. Dit besluit trad in werking met ingang van 28 december 2009 en vervalt met ingang van 1 januari 2012. Op 10 november 2009 heeft de Eerste Kamer de Dienstenwet aangenomen. Op 26 november 2009 is bij Koninklijk Besluit het tijdstip van inwerkingtreding van de Dienstenwet vastgesteld. Op 28 december 2009 zijn de laatste artikelen van de Dienstenwet in werking getreden

Aanpassingswet
Ook de departementen hebben hun regelgeving gescreend aan de Dienstenrichtlijn. Uit de screening blijkt dat er een aantal aanpassingen nodig zijn om de wet- en regelgeving in overeenstemming te brengen met de Dienstenrichtlijn, maar dat deze aanpassing afgezet tegen het grote aantal regels die valt onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn wel beperkt is. Het uitgangspunt bij de aanpassingen is dat wijzigingen door het ministerie dat voor de betreffende wet- en regelgeving verantwoordelijk is worden gedaan. Echter, soms is het praktischer om in een aantal gevallen de wijzigingen mee te nemen in één wetsvoorstel of leidt de aanvullende doorlichting tot aanpassing van wet- en regelgeving. Voor dit soort gevallen (en dus enkel voor wijziging van wetten in formele zin) dient de Aanpassingswet. In de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet kunt u meer lezen over de wijziging van wet- en regelgeving van de departementen.

Op 16 september jl. is namens de minister van Economische Zaken een nota van wijziging bij de Aanpassingswet dienstenrichtlijn uitgebracht. Eén van de wijzigingen betreft een voorziening om de naleving van verplichtingen die voortvloeien uit de Dienstenrichtlijn bij decentrale overheden te kunnen waarborgen (zie meer hierover onder ‘naleving van de Dienstenrichtlijn). Een andere wijziging die in de nota is vastgelegd heeft betrekking op de Telecommunicatiewet en gaat over het grensoverschrijdend gebruik van elektronische handtekeningen. Daarnaast heeft de nota gevolgen voor de Monumentenwet, de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties en de Wet milieubeheer.

Op dit moment ligt de Aanpassingswet ter behandeling bij de Tweede Kamer.

Meer over de screeningsresultaten van het Rijk en de gevolgen daarvan voor decentrale overheden leest u in het subtabblad ´medebewind´.

Veegwet
De Veegwet zou uitsluitend technische onvolkomenheden, omissies en andere technische wijzigingen in de Dienstenwet, Aanpassingswet of andere wetgeving in verband met de implementatie van de Dienstenrichtlijn aanbrengen indien dat noodzakelijk was. Met de nota van wijziging bij de Aanpassingwet is de Veegwet nu overbodig geworden.

Regeling indicatieve vaststelling reikwijdte Dienstenwet
Op 18 februari is de regeling indicatieve vaststelling reikwijdte Dienstenwet in de Staatscourant gepubliceerd. Deze is op 1 maart in werking getreden. Op 11 juni 2010 zijn in de Staatscourant enkele wijzigingen van de regeling gepubliceerd. Alle vergunningstelsels en eisen van zowel het Rijk als decentrale overheden en andere openbare lichamen die in ieder geval onder de Dienstenrichtlijn vallen, zijn te vinden in de bijlage van deze regeling. De reikwijdte van de Dienstenwet is geregeld in artikel 2 lid 1 van die wet waarin verwezen wordt naar de Dienstenrichtlijn. Het tweede lid van artikel 2 Dienstenwet bepaalt dat het eerste lid in ieder geval geldt voor de eisen en vergunningstelsels die zijn opgenomen in een ministeriële regeling, dat betreft de regeling reikwijdte. In de regeling reikwijdte zijn alle screeningsresultaten die eind vorig jaar beschikbaar kwamen gepubliceerd. Benadrukt dient daarbij wel te worden dat de regeling niet uitputtend pretendeert te zijn.

De screeningsresultaten zoals die zijn aangeleverd vormen de basis voor deze regeling. Dit betekent dat wanneer overheden geen screeningsresultaten hebben aangeleverd ook geen vermelding in de regeling heeft plaatsgevonden. Uiteindelijk wordt de reikwijdte van de Dienstenwet bepaald door de Dienstenrichtlijn zelf. Om deze regeling actueel te houden, is het noodzakelijk dat (decentrale) overheden nieuwe, gewijzigde en ingetrokken eisen en vergunningstelsels notificeren bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en/of melden bij het Ministerie van Economische Zaken.

Speciale aandacht is in de regeling voor ruimtelijke ordening. Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de Dienstenwet vallen voorschriften van ruimtelijke ordening in beginsel niet onder de reikwijdte van de richtlijn. Wanneer regels in een bestemmingsplan en dergelijke echter enigerlei vorm van regulering van economische activiteiten door individuele dienstverrichters inhouden, is de Dienstenrichtlijn daarop wel van toepassing. Daarom bepaalt artikel 2 lid 1 van de regeling reikwijdte dat de Dienstenwet van toepassing is op eisen in bestemmingsplannen en dergelijke.

Naleving van de Dienstenrichtlijn
Het Rijk heeft aangekondigd dat het diverse instrumenten zal inzetten, zodat decentrale overheden de Dienstenrichtlijn zowel correct kunnen invoeren als naleven. Het gaat hierbij enerzijds om informatieverstrekking en voorlichting, anderzijds om ambtelijk en bestuurlijk overleg. Dit laatste speelt een belangrijke rol aangezien decentrale bestuurders aanpassing van regelgeving naar aanleiding van de screening moeten goedkeuren en er prioriteit aan moeten geven. De minister van Economische Zaken heeft bestuurders daarom ook een brief geschreven waarin zij aangeeft hoe de Dienstenrichtlijn de dienstverlening binnen decentrale overheden kan verbeteren en waarbij zij de bestuurders van gemeenten, provincies en waterschappen oproept om de Dienstenrichtlijn mee te nemen in de realisatie van de eigen ambities.

Om naleving van Europese regels in zijn algemeen te bevorderen, is op 2 oktober 2009 een wetsvoorstel Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (NErpe) bij de Tweede Kamer ingediend (zie ook de memorie van toelichting). Met dit wetsvoorstel krijgen ministers op het beleidsterrein waarop zij verantwoordelijk zijn de beschikking over instrumenten (zoals een aanwijzingsbevoegdheid of de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom of boete) om de naleving van Europese regelgeving door ‘publieke entiteiten’, indien noodzakelijk, af te dwingen. Onder publieke entiteiten worden onder meer gemeenten, provincies en waterschappen verstaan.

Het wetsvoorstel NErpe geeft (in de artikelen 2 en 3) de verantwoordelijke minister een aanwijzingsbevoegdheid, waarmee een bijzondere aanwijzing aan een publieke entiteit kan worden gegeven wanneer deze verzuimt aan verplichtingen die voortvloeien uit Europese regelgeving te voldoen, of dit dreigt te verzuimen. De aanwijzingsbevoegdheid, zoals vastgelegd in het wetsvoorstel, vereist dat het Rijk objectief moet oordelen of sprake is van handelen of nalaten dat in strijd is met het Gemeenschapsrecht. Dit kan al voordat de Europese Commissie een inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU (voormalig art. 226 EG) is gestart, hetgeen de preventieve werking van deze bevoegdheid versterkt. In verband met het ingrijpende karakter van de instrumenten is de toepassing ervan met waarborgen omkleed. Er kan niet rauwelijks worden overgegaan tot het gebruik van één van de instrumenten. Een aanwijzing dient daarom alleen in uitzonderlijke gevallen en als uiterste redmiddel te worden gebruikt. Wanneer de betreffende entiteit de aanwijzing niet binnen de in de aanwijzing gegeven termijn heeft opgevolgd, is volgens (artikel 5 van) het wetsvoorstel de verantwoordelijke minister bevoegd om er zelf in te voorzien dat alsnog wordt voldaan.

Naast de aanwijzingsbevoegdheid is in (artikel 7 van) het wetsvoorstel vastgelegd dat het Rijk de betaling van een boete of terugbetaling van subsidie kan verhalen op een publieke entiteit. Deze bepaling komt voort uit de reeds bestaande wet Toezicht Europese Subsidies (TES). Het gaat dan om een boete of dwangsom die is opgelegd als gevolg van het niet-naleven van Europeesrechtelijke verplichtingen. Het Rijk kan een boete op een publieke entiteit verhalen als de aansprakelijkheid het gevolg is van het in gebreke blijven van de betreffende entiteit in de nakoming van deze verplichtingen.

Door het ingrijpende karakter van de bovengenoemde instrumenten is het van belang dat de toepassing ervan zorgvuldig wordt voorbereid. Uitgangspunt is daarbij dat de betrokken minister de instrumenten pas hanteert nadat is gebleken dat met de beleidsmatige instrumenten informatievoorziening, voorlichting en (ambtelijk en bestuurlijk) overleg niet het gewenste resultaat wordt bereikt.

Meer over het wetsvoorstel NErpe kunt u ook lezen in dit dossier.

Tijdelijke voorziening voor naleving Dienstenrichtlijn
De datum van inwerkingtreding van de wet NErpe is nog niet bekend. Daarom is bij de huidige implementatie van de Dienstenrichtlijn in nationale wetgeving – al anticiperend op de wet NErpe – een tijdelijke bepaling met betrekking tot de naleving in de Dienstenwet opgenomen. Aan de Dienstenwet wordt een hoofdstuk toegevoegd, die vooruitloopt op het wetsvoorstel NErpe, maar weer zal komen te vervallen wanneer de wet NErpe in werking treedt. Dit nieuwe hoofdstuk is te vinden in de nota van wijziging bij de Aanpassingswet.

Andere vormen van naleving
Naast deze nationale instrumenten kan de Europese Commissie ook een inbreukprocedure starten wanneer de Dienstenrichtlijn niet of niet goed wordt nageleefd. Daarnaast is het mogelijk dat een dienstverlener naar de rechter stapt wanneer een decentrale overheid in strijd met de Dienstenrichtlijn handelt.

Meer over de doorwerking van Europese regels en de naleving daarvan kunt u lezen in het dossier ‘Europees recht en decentrale overheden’.