Afval

De Europese afvalwetgeving heeft als doel om de hoeveelheid afval te verminderen, maar richt zich ook op de circulaire economie, namelijk meer recyclen en hergebruiken. Decentrale overheden spelen een belangrijke rol in afvalbeheer en in het hergebruiken van grondstoffen. Zie ook onze pagina circulaire economie.

Europees afvalbeleid

Kaderrichtlijn Afvalstoffen

De Kaderrichtlijn afvalstoffen (KRA; 2008/98/EG) vormt de basis van de EU-wetgeving op het gebied van afvalstoffen. De richtlijn definieert de basisconcepten met betrekking tot afval. Het bevat bijvoorbeeld de definities van afval, recycling en terugwinning, maar legt ook uit wanneer afval ophoudt afval te zijn, en hoe een onderscheid kan worden gemaakt tussen afval en bijproducten. 

Daarnaast stelt de kaderrichtlijn enkele basisbeginselen voor afvalbeheer vast:

• Afvalhiërarchie: Dit is de prioriteitsvolgorde voor het beheer van afval. Preventie van afval is het meest wenselijk, daarna voorbereiding op hergebruik, gevolgd door respectievelijk recycling, andere nuttige toepassingen (bv energieterugwinning door verbranding) en als minst gewenste optie geldt het verwijderen van afval. Lidstaten moeten maatregelen nemen om de opties te stimuleren die over het algemeen het beste milieuresultaat opleveren;
• De vervuiler betaalt: De kosten van afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houder van de afvalstoffen;
• Bescherming van gezondheid en milieu: Afvalstoffenbeheer moet worden uitgevoerd zonder enig risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of geurhinder te veroorzaken of schade te berokkenen aan de natuur en het landschap;
• Uitgebreide verantwoordelijkheid voor producenten: Dit betekent dat producenten of importeurs (mede)verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer van de producten die zij op de markt brengen. Zo is er een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen, auto’s, autobanden, elektronica, batterijen/accu’s en textiel.

De kaderrichtlijn stelt recyclingdoelstellingen voor stedelijk afval in lidstaten: in 2025 moet minimaal 55 % gewichtsprocent gerecycled worden. De doelstelling loopt op tot 60% in 2030 en 65% in 2035 (artikel 11).

De KRA legt een verplichting neer om uiterlijk per 31 december 2023 bioafval te scheiden van ander afval en gerecycled afval (artikel 22). Ook moeten textiel en gevaarlijke stoffen uit huishoudens uiterlijk 1 januari 2025 afzonderlijk worden opgehaald (artikel 20).

De KRA verplicht lidstaten ook tot het opstellen van afvalbeheer- en afvalpreventieplannen. Deze plannen moeten iedere zes jaar worden herzien. 

Richtlijn storten

Naast de Kaderrichtlijn Afval speelt de Richtlijn Storten (1999/31/EG), herzien in 2018, een rol in het Europese afvalbeleid. Het doel van de richtlijn is om de schadelijke gevolgen van het storten van afvalstoffen voor het milieu en de volksgezondheid en de risico’s daarvan te voorkomen of zoveel mogelijk te verminderen. 

De richtlijn verdeelt stortplaatsen in drie categorieën: 

• Stortplaatsen voor gevaarlijke afvalstoffen;
• Stortplaatsen voor ongevaarlijke afvalstoffen. Deze kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt voor stedelijk afval;
• Stortplaatsen voor inerte afvalstoffen. Dit zijn afvalstoffen die in het milieu blijven: ze lossen niet op, verbranden niet of worden niet biologisch afgebroken.

De richtlijn stelt als streefdoel dat al het afval dat geschikt is voor recycling of andere nuttige toepassingen (in het bijzonder stedelijk afval) vanaf 2030 niet langer in een stortplaats wordt aanvaardt. Ook is de doelstelling dat tegen 2035 maximaal 10% van al het afval (in gewicht) bestaat uit gestort stedelijk afval (artikel 5, lid 5).

Daarnaast stelt de richtlijn enkele basisbeginselen voor het storten van afval vast, bijvoorbeeld dat alleen behandeld afval mag worden gestort en dat exploitanten van stortplaatsen een vergunning moeten aanvragen.

Het vervoer van afval tussen lidstaten en tussen de EU en derde landen wordt momenteel geregeld door Verordening 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. In 2021 deed de Commissie een voorstel tot een vernieuwde verordening op dit terrein. Daarover is eind 2023 een politiek akkoord bereikt tussen de Europese Raad en het Europees Parlement, dat begin 2024 is goedgekeurd door het Parlement. De Raad van de Europese Unie moet nu nog formeel met het akkoord instemmen voordat het officieel in werking kan treden. De doelstellingen van het akkoord zijn onder meer het bevorderen van de circulaire economie door afvalvervoer binnen de EU te vergemakkelijken en het voorkomen van vervuiling buiten de EU door beperkingen aan de export van afval naar derde landen te stellen.

Nationaal beleid

De Nederlandse afvalregelgeving is vastgelegd in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer. Veel onderwerpen worden verder uitgewerkt in Algemene Maatregelen van Bestuur, provinciale milieuverordeningen of gemeentelijke afvalstoffenverordeningen. 

De stortrichtlijn is onder andere geïmplementeerd in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (BSSA) en het Stortplaats bodembescherming. In het BSSA is voor verschillende afvalstoffen een stortverbod opgenomen. Daarnaast is het beleid inzake afvalbeheer en afvalpreventie verder uitgewerkt in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). 

Landelijk Afvalbeheerplan (LAP)

De Kaderrichtlijn Afvalstoffen, de Richtlijn Verpakkingsafval en de Richtlijn Storten verplichten lidstaten tot het opstellen van een landelijk afvalbeheer en/of afvalpreventieplan. In Nederland is dit uitgewerkt in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). Hierin worden doelstellingen, uitgangspunten en de organisatie van het Nederlandse afvalstoffenbeleid beschreven. Ook bevat het LAP sectorplannen. In deze plannen staat het beleid voor specifieke afvalstoffen en stromen zoals textiel, kunststoffen en huishoudelijk afval. Ieder sectorplan bevat een ‘minimumstandaard’ die aangeeft hoe de afvalstof minimaal verwerkt moet worden. Als recycling mogelijk is, is storten bijvoorbeeld niet meer toegestaan.

Bij de sectorplannen wordt ook in gegaan op de wet- en regelgeving op het gebied van het gescheiden houden van afvalstoffen, de inzameling van afvalstoffen, het vervoer en het mengen van afvalstoffen, en relevante stortverboden voor afvalstoffen. 

In 2017 is het derde Afvalbeheerplan (LAP3) in werking getreden. Hierin zijn 85 sectorplannen opgenomen. Het doel van LAP3 is het realiseren en stimuleren van een circulaire economie.

Stand van Zaken

In 2021 werd aangekondigd dat het LAP3 zal worden opgevolgd door een Circulair materialenplan (CMP1). Dit plan heeft een bredere reikwijdte dan het LAP, bijvoorbeeld op het gebied van hergebruik en preventie. Daarnaast moet het CMP een steviger juridische basis krijgen zodat het vaker direct juridisch bindend is. In 2023 liet de minister van Infrastructuur en Waterstaat in een Kamerbrief weten dat het streven is dat het CMP in januari 2025 in werking treedt.

Decentrale relevantie

Overheden moeten op het gebied van afvalbeleid rekening houden met het Landelijk Afvalbeleid (LAP). Daarbuiten moeten bestuursorganen rekening houden met de afvalhiërarchie.

Gemeenten dragen onder andere de zorg voor huishoudelijk afval. In een afvalstoffenverordening stellen gemeenten bepaling op voor het beheer van huishoudelijke en andere afvalstoffen. Binnen de kaders van het LAP kunnen gemeenten een eigen beleid voor afvalpreventie en -scheiding ontwikkelen.

Provincies moeten bij het verlenen milieuvergunningen en bij de uitvoering van de Wet milieubeheer rekening houden met het LAP en de minimumstandaarden in de sectorplannen.  Voor een stortplaats is bijvoorbeeld een omgevingsvergunning nodig. Gedeputeerde Staten kunnen op basis van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (BSSA) een beheerder van een stortplaats ontheffing van een stortverbod verlenen wanneer er tijdelijk geen andere verwerkingsmogelijkheden zijn.

---